海外美军基地的当地影响——实地走访驻韩和驻日美军基地有感

海外驻军和基地是美国“控制”盟友的重要手段，也是其全球影响力的有力支撑。根据美国国防部2023年发布的“基地结构报告书”，美国总共运营1557处军事基地，其中有372处位于他国的领土之上，分布于39个国家和地区（不包括关岛、波多黎各、美属维尔京群岛等美国属地和自治邦）。其中驻韩美军和驻日美军拥有美国在亚太地区最大的两个基地群，在全球范围内也只有驻德美军能与之比肩。近日笔者对以平泽为中心的驻韩美军基地和以冲绳为中心的驻日美军基地进行了实地走访，深感这些基地已成为当地经济社会生活的重要组成部分，对所在地产生着深刻而复杂的影响。

美韩同盟非对称、不平等

美军驻扎韩国始于第二次世界大战日本战败投降后。1953年缔结的《美韩相互防卫条约》、1954年缔结的《美韩协议议事录》和1966年缔结的《驻韩美军地位协定》是美韩同盟和驻韩美军存在的法律基础。2006年以后，驻韩美军的规模基本维持在2.85万人左右。

进入21世纪以来，美国为了提高驻韩美军的机动性、灵活性和与美在东亚其他地区驻军的协同能力，对驻韩美军基地进行了重大搬迁重组。根据2004年美韩安全协商会议达成的协议，原本主要部署在汉江以北的美军基地被迁移到汉江以南的乌山—平泽一线。随着驻韩美军司令部和韩美联合司令部分别在2018年6月和2022年11月从首尔龙山基地迁往平泽的汉弗莱营，美军基地迁移工程基本结束。完成迁移重组后，驻韩美军基地从2014年的129处减少到2023年的62处，总面积从242平方公里缩小至122.6平方公里。位于京畿道平泽市的汉弗莱营面积达到14.77平方公里，是目前美军在境外最大的单体基地。加上占地8.54平方公里的乌山空军基地和其他军事设施，仅平泽一地的美军基地就达到25平方公里，约等于3700个足球场，与该市人口的实际居住面积（27平方公里）相差无几。驻扎在平泽的美军、美军家属及美籍工作人员达到4.6万人，约占平泽总人口的10%。

除了美国本身的战略考虑，韩国社会的反美情绪也是促使驻韩美军基地搬迁的推手之一。在韩国的进步阵营和不少民众看来，大批美国军队驻扎在首都核心地区无疑是对韩国自主权的侵害，甚至可以联想到“殖民统治”。驻韩美军司令部从首尔龙山南下约80公里来到京畿道平泽，一定程度上“安抚”了韩国民众的情绪。但总的来看，美韩同盟非对称、不平等的特点并没有改变。

驻韩美军的犯罪问题一直是当地人挥之不去的阴影。1992年发生的“尹今伊被杀事件”和2002年6月驻韩美军装甲车轧死两名女中学生的事件都曾引发韩国全国性抗议。近年来，驻韩美军虽有所约束，但韩国法务年鉴显示，驻韩美军在2016至2021年间每年仍犯案至少351起，最高达到一年541起。由于美军在韩国享有治外法权，这些案件大部分被“宽大处理”。近年来，通过驻韩美军邮政系统进行的贩毒活动引起相当多的关注。但由于有《驻韩美军地位协定》的特权加持，通过美军军事邮局进入韩国的物品即使被怀疑是违禁物品也不能立即开封检查，且在未经美方同意的情况下也无法从递送路径中分离出来，因此极易被用于走私毒品。

环境污染问题也是矛盾焦点之一。驻韩美军导致的环境问题主要包括军机起飞着陆及射击训练产生的噪音、油污泄漏导致的土壤及地下水污染、排放污水导致的水体污染、实弹炮击导致的重金属污染等。这些问题广泛存在于美军迁出的旧基地里，但美国根据《驻韩美军协定》第4条拒绝承担“恢复原状”的义务，也拒绝支付任何相关费用。美军不仅不愿意承担旧基地的净化责任，还给新迁入或扩建的基地也带来了同样的环境问题。韩国分别在2013年和2018年对平泽汉弗莱营周边的27个地点进行调查，又分别在2014年和2019年对乌山空军基地周边的37个地点进行调查，结果发现了严重的土壤和地下水污染，而污染源正是美军基地内的输油管。2018年9月的民调显示，在49万多名平泽市民中，有12%的民众受到了美军机噪音的影响。

驻日美军享有“治外法权”

日美同盟是美国亚太双边同盟体系中最核心的同盟，也是日本安全政策的基石。1960年签署的《日美安保条约》第6条载明，“为维护日本乃至远东地区的国际和平与安全，允许美军使用日本的设施及区域”，该条约构成美军驻防日本的法律依据。《日美地位协定》则赋予驻日美军“治外法权”，凸显日美地位的不对等性。

目前，美国在日驻军约5.5万人，共有130处军事设施。冲绳是驻日美军基地集中分布的地方，仅占日本总面积0.6%的冲绳承担了70.3%的驻日美军专用设施，近一半驻日美军兵力集结于此。长期以来，驻日美军在给日本提供所谓“安全保障”的同时，也引发一系列政治、社会、经济问题，给冲绳当地造成负面影响。

与前述驻韩美军相似的是，驻日美军人员的犯罪案件也是频频发生，而日本政府却刻意隐瞒。据冲绳县警方统计，自1972年冲绳“回归”日本至2023年，驻冲绳美军人员刑事犯罪案件累计达6235起，其中凶杀、强奸、纵火等恶性犯罪占十分之一左右。从2023年底到2024年5月，接连发生五起美军性侵冲绳女性案件，而日本政府却以“保护受害者隐私”为由未对外公布信息，也未通报冲绳县政府，引发当地强烈民愤。琉球大学学者山本章子认为，近来日本政府对美军性侵案件隐瞒不报，封锁相关信息传播途径，是为了避免自民党在2024年6月的冲绳县议会选举中失利。

再有就是噪音和有害物质排放等环境问题，也严重影响当地民众的正常生活。从2022年底起，美军撤回部署在冲绳嘉手纳基地的老旧战机，更新部署新型战机，导致军机频繁起降，噪音激增，周边居民难堪其扰。据统计，2023年度该基地飞机起降次数约5.1万次，创下过去五年新高。美军机排放的大量尾气污染空气，导致恶臭弥漫，附近居民有时甚至无法开窗。冲绳普天间等美军基地周边水体时常被检出致癌性氟化物超标，冲绳县政府要求进入美军基地调查，却遭美军拒绝。此外，美方已向日本归还的基地土地中残留了二噁英、重金属类等多种有害物质，但根据《日美地位协定》第4条，美军返还基地时不负有将基地恢复原状或提供补偿的义务。

围绕美军基地问题的认知差异

笔者在实地走访和结合资料的研究中发现，虽然美军基地存在种种问题，但韩日国内对基地问题的看法并不统一，尤其是主流舆论与基地所在地民意之间存在较大差异。以韩国为例，近年来朝韩关系不断恶化，韩国社会深陷“安保焦虑”，不少民众认可美军在韩驻扎的必要性。韩国统一研究院2023年4月至5月实施的民调显示，大多数受访者认为韩国“十分需要”（31.8%）和“一定程度上需要”（58.2%）驻韩美军。但平泽等基地所在地民众对驻韩美军的看法却非常负面。按照平泽当地的反战民权团体“平泽和平中心”负责人的说法，大多数韩国人并没有和美军朝夕相处，也不需要承担美军基地带来的各种危害，自然也就难以理解基地附近（平泽）民众做出的牺牲。

类似的问题也存在于日本，冲绳不仅承担了沉重的基地负担，还受到日本本土的结构性压迫。从地缘政治的视角看，美日高度重视冲绳地处“第一岛链”、紧邻台湾的地缘战略价值，一心要把冲绳打造成保卫日本的最前线和美国在“印太”地区维持军事优势的战略要地。从“美主日从”和“本土优先—冲绳劣后”两组非对称权力结构来看，日本将对美从属的压力传导至冲绳，以便将日美安保体制对本土的负面影响降到最小。冲绳与本土围绕美军基地的态度严重分裂，多数冲绳人担心美军基地过密分布加大了冲绳被卷入战争的风险，批判本土以牺牲冲绳为代价享受“安全”，而本土的主流舆论则认为“冲绳紧邻中国，理应将美军基地集中于此”“冲绳过于强调基地问题，是受害者意识过剩”。

另外，即使在美军基地所在地，受害者群体和受益者群体对于基地的影响也有不同的声音。在平泽，在受益者群体看来，美军基地带来了诸多政策优惠和三星半导体等知名企业的入驻，给当地带来了不少人口和经济活动的增量。2010至2020年间，平泽人口年均增长2.7%，这在深陷少子化的韩国几乎是难以想象的数据。

在冲绳内部，针对美军基地问题也存在反对派与容忍派。容忍派接纳美军基地的原因有三：一是看重美军基地给冲绳带来的就业岗位和经济效益，二是可以从日本政府获得更多拨款，三是认为驻冲绳美军正在日益注重“优化自身形象”，加强“民心工程”，如在冲绳开展各类公益活动。然而，这些在反对派看来是站不住脚的。首先，美军基地占据冲绳本岛面积的15%，且坐落在最好地段，妨害了冲绳城市功能、交通体系的发展和土地利用。其次，噪音、房屋限高和飞行安全等问题导致外来企业赴当地投资建厂的意愿较低。另外，1972年冲绳“回归”后日本政府实施“冲绳振兴计划”，表面上是为缩小冲绳与本土的经济差距，实则是以财政补贴来抑制冲绳的反基地运动，或通过减少补贴来向冲绳施压。正如琉球大学名誉教授大城常夫所言，“冲绳振兴计划并非促进冲绳构建自立型经济的一项安排，而是日美安保体制的维稳装置”。目前，日本47个都道府县中，冲绳的失业率、非正规雇佣率最高，人均收入仅为日本全国平均水平的70%。

如上所述，仅在韩国和日本国内，对美军基地问题就有不同的认识与诉求，更何况还有美韩、美日之间国家层面的分歧矛盾。因此，围绕驻韩、驻日美军基地问题的多方多层次博弈还将长期持续下去。

（作者李旻、姚泽宇均为中国国际问题研究院亚太研究所助理研究员，原文载于《世界知识》2024年17期）

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